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Ley General de los Derechos deNiños, Niñas y Adolescentes

UNICEF emite: Orientaciones para la reforma periférica en las entidades federativas


Orientaciones para la armonización de la legislación secundaria conforme a la

“Ley General De Los Derechos De Niñas, Niños Y Adolescentes”

 

Introducción

 

La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes establece la obligación de las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales de adoptar medidas de protección especial de derechos de niñas, niños y adolescentes que se encuentren en situaciones de vulnerabilidad por circunstancias específicas de carácter socioeconómico, alimentario, psicológico, físico y discapacidad, identidad cultural, origen étnico o nacional, situación migratoria o apatridia, o bien relacionadas con aspectos de género, preferencia sexual, creencias religiosas o prácticas culturales, u otros que restrinjan o limiten el ejercicio de sus derechos.

 

El 4 de diciembre de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (en adelante, LGDNNA), aprobada por el Congreso con base en el artículo 73 fracción XXIX-P de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos  que lo faculta para expedir leyes que establezcan la concurrencia entre la federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de la infancia y la adolescencia.

 

Con ello, la Federación, los estados y el Distrito Federal quedaron obligados a adecuar su legislación a la nueva LGDNNA, para lo cual, su artículo transitorio segundo estableció un plazo de 180 días naturales a partir de su entrada en vigor. Esto es, para el día 3 de junio de 2015, todas las entidades federativas deberán haber legislado en la materia y aprobado nuevas leyes de derechos de niñas, niños y adolescentes a nivel local, o bien, reformado las leyes vigentes para adecuarlas a las disposiciones y mandatos de la LGDNNA.[1]

 

Sin embargo, la armonización legislativa a nivel Federal, estatal y del Distrito Federal, no concluye con la reforma o emisión de nuevas leyes locales de derechos. El carácter transversal de los derechos y principios reconocidos por la LGDNNA implica la realización de otras adecuaciones legislativas a otros ordenamientos secundarios tales como: los códigos civiles, penales, familiares, de procedimientos, leyes de asistencia social, de salud, de educación, de justicia especializada para adolescentes, entre otras, con la finalidad de modificar aquellos preceptos que contravengan lo estipulado por la LGDNNA y por la propia ley local que se emita; establecer nuevos procedimientos; crear nuevas estructuras; establecer o reformar tipos penales; desarrollar mecanismos específicos para la garantía de derechos[2], entre otras cuestiones.

 

En este sentido, un paso importante para lograr la armonización normativa que exige la LGDNNA, será hacer una revisión integral de todo el marco jurídico local, a fin de transversalizar los principios y los derechos de la infancia y la adolescencia derivados de la misma, no sólo en la legislación específica de la materia, sino en todas aquellas normas que puedan impactar directa o indirectamente a esta población y al cumplimiento de sus derechos.

 

Considerando lo anterior, el presente documento tiene el objeto de orientar a los estados y el Distrito Federal en relación con la legislación y normativa secundaria que se estima debe ser revisada y, en su caso, adicionada, reformada o derogada, como insumo para lograr un proceso armonización legislativa uniforme en el país, dentro de los plazos previstos para ello.

 

Líneas Generales

 

Por lo general, los niños, niñas y adolescentes no son contemplados por las normas o apenas se enuncian sin que las leyes prevean condiciones específicas o diferenciadas para este grupo de población. Hasta antes de la Convención sobre los Derechos de Niño, la mayoría de las normas fueron diseñadas o concebidas desde una visión que no identifica las características y necesidades específicas del niño, niña o adolescente para la realización de sus derechos.

 

Si bien, el marco jurídico nacional y estatal se ha venido modificando en los últimos 25 años para irse adecuando al paradigma introducido por la Convención sobre los Derechos del Niño y existen diversos ordenamientos que en mayor o menor medida se han adaptado al enfoque de derechos, se trata de un proceso aún inacabado. En este contexto, la reciente emisión de la LGDNNA y de las leyes locales específicas que se emitan, constituyen una nueva oportunidad para seguir avanzando en este proceso de armonización y consolidar la reforma integral al marco normativo nacional y local que se requiere para asegurar el efectivo cumplimento de los derechos de la infancia y adolescencia en el país.

 

Ahora bien, no existe un catálogo limitado de leyes que deban contemplar los derechos de la infancia y la adolescencia, por el contrario, idealmente todas las leyes tendrían que ser revisadas de manera transversal verificando que las mismas prevean el impacto que sus disposiciones tiene en las niñas,  niños y adolescentes. Para afirmar que una ley contempla de forma efectiva a la infancia y la adolescencia, no basta con que éstas sean enunciadas en algunos de sus artículos, sino que es necesario que la totalidad de sus disposiciones sean compatibles con sus derechos[3].

 

Como se mencionó, este documento, no pretende hacer un análisis exhaustivo sobre todas las modificaciones normativas que se requieren para lograr una plena armonización normativa en el país (ya que ello implica un proceso continuo y permanente, el cual también depende de los avances y circunstancias particulares de cada entidad de la República); se trata de una guía que presenta una primera aproximación sobre el tipo de modificaciones a diferentes ordenamientos que pudieran ser necesarias para armonizar el marco jurídico nacional y local conforme a la LGDNNA y a las leyes locales que se expidan, con la finalidad de orientar a las y los legisladores locales en esta importante tarea.

 

Para poder hacer una armonización legislativa integral, se requiere entre otras cuestiones:

 

  • Realizar una revisión y contraste entre la LGDNNA y la ley específica que en su caso emita cada estado, y las distintas disposiciones o leyes que a nivel local impactan de forma directa o indirecta los derechos de la infancia y la adolescencia para verificar en qué medida cumplen los estándares establecidos por las mismas e identificar vacíos, contradicciones, superposiciones, inconsistencias y necesidades de reformas u adecuaciones específicas.

  • Revisar cuidadosamente los estándares, principios, mecanismos y lineamientos que se desprenden de la LGDNNA y verificar que cada uno de ellos se aterrice en la materia particular que les atañe en la legislación local

  • Identificar los derechos establecidos por la LGDNNA y la ley local que se emita y el contenido y alcance de cada uno de estos, a fin de ubicar las legislaciones específicas relacionadas con el cumplimiento de cada uno de los derechos de acuerdo a competencias y materias particulares, así como las disposiciones administrativas o secundarias correspondientes, para establecer condiciones institucionales, programáticas, presupuestales, procedimentales  y materiales para garantizar su ejercicio.

  • Identificar las dependencias e instituciones locales obligadas al cumplimiento de la LGDNNA y de la ley local respectiva, e incluir las obligaciones y facultades que estos ordenamientos confieren a cada una de estas intuiciones y dependencias dentro de las legislaciones específicas que rigen el actuar de cada una de ellas.

 

 

Aspectos transversales

 

Dentro de los aspectos trasversales a revisar en el marco del proceso de armonización legislativa secundaria, para garantizar un enfoque integral de derechos, se encuentran los siguientes:

 

  • Que en todas las leyes u ordenamientos se reconozca a niñas, niños y adolescentes como titulares de derechos. Por ejemplo, abandonando de forma definitiva los términos de “menor” e “incapaz” en todas aquellas legislaciones que aún los utilizan, sustituyéndolos por los conceptos de niña, niño o adolescente. Asimismo, separar las disposiciones relativas a niñas, niños y adolescentes de las concernientes a las personas con incapacidad jurídica.

  • Que en todas las leyes u ordenamientos locales se incluya la perspectiva y lenguaje de género (no discriminación entre niños y niñas).

  • Que ninguna legislación u ordenamiento secundario contenga diferenciaciones que impliquen discriminación por cuestión de edad y/o que las leyes secundarias prevean acciones afirmativas encaminadas acelerar la igualdad sustantiva y no discriminación entre niñas, niños y adolescentes.

  • Que en todas las leyes u ordenamientos locales se incluya a los niños, niñas y adolescentes como grupo social y no como grupo vulnerable. Reconociéndose que dentro de este grupo social puede haber niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad, tal y como lo hace la LGDNNA, pero no ubicándoles dentro de esta condición por el sólo hecho de ser personas menores de 18 años de edad. En todo caso se deberán establecer procedimientos especiales y medidas compensatorias o acciones afirmativas para niños, niñas y adolescentes que se encuentren en situación de vulnerabilidad.

  • Que en todas las leyes u ordenamientos se eliminen disposiciones que confieran facultades ilimitadas o discrecionales a las autoridades y adultos frente a los niños, niñas y adolescentes y que se establezca como límite de toda decisión el interés superior del niño, entendido como la garantía integral de sus derechos.

  • Que en todas las leyes u ordenamientos se incorporen y se desarrollen de manera transversal los principios establecidos en la LGDNNA (interés superior de la niñez; universalidad, interdependencia, indivisibilidad, progresividad e integralidad de los derechos; igualdad sustantiva; no discriminación; inclusión; vida supervivencia y desarrollo; participación; interculturalidad; corresponsabilidad familia, sociedad y Estado; transversalidad; autonomía  progresiva; accesibilidad).

  • Que en todas las legislaciones que regulen procedimientos que se involucren o impacten algún derecho de niños, niñas o adolescentes se prevea la obligación de atender a su interés superior y tomar en cuenta su opinión a través de mecanismos específicos y adecuados de participación.

  • Que en todas las legislaciones de integre de manera transversal el derecho de prioridad frente a la prestación de servicios.

A partir de la identificación de los aspectos anteriores sería necesario realizar una ruta inicial para la modificación progresiva de los ordenamientos jurídicos correspondientes.

 

 

Instituciones y atribuciones

Por lo que respecta al entramado institucional un primer aspecto a considerar para avanzar en la armonización legislativa secundaria es la revisión e identificación de las funciones y atribuciones que la LGDNNA y las propias leyes locales confieren a las diferentes instituciones y dependencias del Estado responsables de garantizar el cumplimiento de los derechos de niñas, niños y adolescentes en el ámbito de sus respectivas competencias  y verificar o realizar las reformas necesarias para que las mismas se encuentren también previstas en los ordenamientos jurídicos y respectivos que rigen para cada una de ellas.

Por ejemplo: Conforme a la LGDNNA el Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y los sistemas locales respectivos, estarán integrados por diversas dependencias entre las que se encuentran las secretarias de Gobierno; Hacienda, Desarrollo Social; Educación, Salud, Trabajo, la Procuraduría, los sistemas para el desarrollo integral de la familia, etc. Así, cada uno de los ordenamientos legales que rige el actuar de estas dependencias deberá ser armonizado y contemplar e incluir aquellas atribuciones específicas que adquieren tanto como miembros del sistema integral para la protección de los derechos niñas, niños y adolescentes, como aquellas funciones y obligaciones particulares que adquieren respecto a la garantía de algún derecho en específico según el ámbito de sus competencias.

 

 

Tipos de armonización legislativa a realizar a la normativa según los derechos que reconoce la LGDNNA

 

Un paso necesario para iniciar con el proceso de armonización legislativa es la identificación de aquellas disposiciones de la LGDNNA que establecen expresa y directamente la obligación de armonizar las leyes federales y de las entidades federativas y de la legislación específica que debe ser modificada o adecuada por virtud de este mandato.

También sería necesario hacer un análisis del posible impacto de la LGDNNA en otros ordenamientos legales atendiendo a cada derecho. Si bien los derechos vienen reconocidos desde la Convención sobre los Derechos del Niño, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la LGDNNA y las leyes locales específicas, será necesario que estos derechos sean también integrados y armonizados en diversas leyes estatales según materias y competencia específicas, para generar condiciones para su materialización.

Para que la ley pueda tener trascendencia e impacto en la vida de cada niña o niño, se debe asegurar que las disposiciones normativas no sean sólo de carácter enunciativo, sino que cada derecho que se señale dentro de la LGDNNA o de la ley local específica, cuente con un mecanismo establecido o descrito en las mismas o en cualquier otro ordenamiento que resulte pertinente, según sea el caso, para poder hacerlo exigible.

A continuación se presenta un cuadro que contiene diversos ejemplos de armonización legislativa en este sentido. Es importante señalar que no se tratara de un análisis acabado de todas las modificaciones que sería necesario realizar a los diferentes ordenamientos locales y federales, sino una primera aproximación que sin duda puede ampliada y ajustada por las diversas entidades según corresponda.

 

 

[1] Actualmente los estados cuentan con leyes específicas para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, emitidas bajo la anterior Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de mayo de 2000. Algunas de estas leyes contienen ya avances importantes respecto a la garantía de los derechos de la niñez y adolescencia conforme a la recién aprobada ley general; sin embargo otras legislaciones presentan rezagos mayores. Por ello en algunos casos habrá que derogarse la legislación actual en la materia y emitir una nueva y en otros simplemente habrá que hacer adecuaciones conforme a los nuevos preceptos de la LGDNNA.

[2] Las entidades federativas y el D.F. deberán desarrollar los mecanismos específicos para dar efectividad a los derechos reconocidos por la LGDNNA. En algunos casos, dichos mecanismos tendrán que ser previstos dentro de la ley específica en la materia. En otros casos, cuando se prescriben obligaciones muy concretas materia de otra norma, dichos mecanismos deberán ser desarrollados dentro de otros ordenamientos locales secundarios.

Orientaciones Reforma Periferica


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